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探索“两制”台湾方案的几点思考
http://www.CRNTT.com   2019-06-09 00:16:16


台湾方案的探索和制定,涉及国家宪制的系统工程,是一项继往开来的制度安排。
  中评社╱题:探索“两制”台湾方案的几点思考 作者:殷存毅(北京),清华大学公管学院教授、博导,台湾研究院常务副院长;吴维旭(北京),清华大学台湾研究院助理研究员

  探索“两制”台湾方案(以下简称“台湾方案”)表明台湾问题有其特殊性,特殊性既是台湾方案存在的必要性所在,也是台湾方案应该具有的内涵。探索台湾方案是实现两岸和平统一的制度安排问题,既是“一国两制”在统一后台湾的施政纲领,也是促成统一的方针政策性论述,这就意味着台湾方案应该而且必须要回答台湾社会最关心或最担心的问题。

  序

  2019年1月2日,习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发表重要讲话中提出,要“探索‘两制’台湾方案,丰富和平统一实践”。①这对于推动祖国和平统一和实现民族伟大复兴具有重大的战略意义。

  台湾方案的探索和制定,不是简单的对台部门行政政策措施的制定,而是涉及国家宪制的系统工程,是一项继往开来的制度安排。

  因此,如何认识台湾问题特殊性以及统一后台湾的特殊地位,如何建构台湾特殊地位与统一国家的约束体制与机制,如何使台湾方案既保持对台方针政策的历史继承性又具有与时俱进的开创性,这些都是探索台湾方案这项特殊制度安排所不可回避的基础性问题。为此,本文希抛砖引玉,仅供参考。

  一、特殊性与特殊地位

  无须讳言,迄今为止在对待两岸统一问题上,台湾最大的社会公约数就是不接受“一国两制”,几乎形成了对“一国两制”的社会抗体。归纳起来,台湾不接受“一国两制”的说辞中有一点具有广泛性和普遍性的:“一国两制”等于港澳回归模式,台湾不是港澳,这反映出台湾与港澳不同的强烈社会认知。由此,台湾逐渐演化出国民党(KMT)“不独、不统、不武”的“三不”路线和民进党(DPP)的追求“台独”路线,以及一般民众希望维持现状的中间路线,换言之,目前台湾整个社会对两岸统一的意愿不高。因此,和平统一首先面临的是提升统一意愿的问题,台湾方案具有提升统一意愿功能,就必须清晰地表明台湾方案不等同于港澳模式。

  其实,大陆方面从未把解决台湾问题与解决港澳问题划等号,改革开放以来的历任领导人也都强调台湾问题的特殊性,否则也就不存在探索台湾方案的需要。但不容忽视的是,长期以来大陆的对台工作重心在于对一个中国原则的强调和维护,针对台湾问题的“一国两制”的系统论述不够,这在客观上给“一国两制”在台湾被污名化留下了可乘之机。显然,探索台湾方案首先要回答的问题就是较之于港澳,台湾的特殊性和特殊地位为何,这既是在解答台湾社会普遍关心的问题,也是为台湾方案本身论述的合理性,以及为台湾方案设定方向标。

  “一国两制”最初是邓小平为解决台湾问题、实现两岸和平统一而提出的战略构想,②是中共在与国民党和台湾方面长期斗争过程中的思想演进,它发端于“一纲四目”,有其清晰的历史继承性,亦即逐渐意识到虽然台湾属于中国的一部分,但它与大陆内部的省市地方政府不一样,台湾有其政治、经济和社会的特殊性,因而解决台湾问题的方式以及统一后台湾的治理方式都与处理大陆省市的事务不一样,承认了台湾问题的特殊性或台湾的特殊地位。显然,此时对台湾特殊性认识的参照系是与大陆内部省市地方政府的比较。1984年中国向世界宣布将于1997年恢复对香港行使主权,并提出以“一国两制”作为香港回归后治理的制度安排。“一国两制”构想源于台湾问题,但最先应用到解决港澳回归问题上,这就使得台湾特殊性问题的参照系发生了转移,亦即转移到台湾与港澳的“一国两制”有何区别。这个问题首先涉及台湾问题的属性与港澳问题的属性,以及不同属性问题解决的内涵差异问题。

  众所周知,解决港澳问题是非殖民化的问题,非殖民化是要把主权和治理权从外国殖民统治者手中拿回来,恢复对港澳的主权和治权的行使,而且是按照我们的意愿来建构新的治理体制机制。台湾问题则是国共内战的遗留问题,③属于一国内部的政权之争的问题,和平解决台湾问题则是在实现主权统一的基础上,如何协商和安排权力分享的问题,问题属性差异使得两者在高度自治的“高度”上是有落差的。在港澳问题上,“在一国两制下,香港原有资本主义制度和生活方式不变,法律基本不变,香港同胞当家作主,自行管理特别行政区自治范围内事务”④,强调了“港人治港、澳人治澳”。港人、澳人根据什么来治理特别行政区范围内的事务呢?是以《中华人民共和国宪法》和港澳特别行政区基本法为宪制基础,以特区行政长官为核心的行政主导体制,不是三权分立,也不是立法主导或司法主导。⑤这些体现了中央政府对殖民者留下的旧制度的改造,改造殖民者留下的旧制度,建构新的治理体系成为世界范围内非殖民化的政治正确,无可厚非。这也就界定清楚了中央政府与特别行政区的关系,具体而言,港澳的自治是建诸于中央的全面管制,“中央政府依照宪法和基本法有效行使对香港特别行政区的全面管制,先后任命五任行政长官和历届特别行政区政府主要官员,接受特别行政区任免终审法院法官和高等法院首席法官的备案,负责管理与特别行政区有关的外交事务,行使外交权,组建驻港部队履行维护防务职责”。⑥所以,“香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治,也不是分权,而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力,香港特别行政区就享有多少权力。”⑦显然,港澳的高度自治是一种事务性管理层面的自治,并且具有政治学一般意义上的委托-代理性质。

  然而,纵观中国共产党对和平解决台湾问题已做出的承诺,台湾的“党、政、军,包括特务系统均由台湾自己管理”,“大陆不派军队也不派行政人员赴台”,“司法独立,终审权不须到北京”,“可以实行单独的财政预算,中央政府不向台湾收税”,⑧这很清楚地表明,对台湾的承诺是一种政治承诺,认可台湾社会制度的保留,这实质上就是赋予了台湾“政治自治”的权力,与港澳的“高度自治”相比较,核心的一点在于台湾地区范围内的社会经济治理与大陆之间不存在委托-代理关系,因为台湾是依据其业已形成的政经体制机制来行使治理权的,较之于港澳,台湾拥有完全的自治权,这就足以显示台湾问题的或台湾地位的特殊性。那么台湾的特殊地位是什么呢?“台湾属于中国的一部分”这个传统的回答并未能解答台湾在统一后的特殊地位的特殊性安在,似乎是在刻意回避这个“难题”。鉴于过去四十年的历史条件,在“先易后难、先经后政”的对台工作策略下,对一些敏感及准备不充分的问题采取回避是可以理解,也是难以避免的。但是,在探索台湾方案的当下,台湾特殊地位的定位清晰化是不可回避的现实问题,因为两制方案的构思或设计是要有定位依据的。显然,放在与港澳比较的框架下,大陆对台湾在统一后特殊待遇的表述或承诺超越了港澳“一国两制”的宪制原则,它允许台湾存在内在的自主治理体系,实质上是承认了台湾是一个具有内在自主行政管理体系与社会治理许可权的政治实体,这是一种政治自治,是台湾与港澳最大的不同点,也是台湾特殊地位的核心内涵所在。

  其实,大陆对台湾在统一后所拥有的高度自治权内容的表述或承诺,非常清楚地表明了台湾拥有高于港澳的特殊地位,但为什么台湾方面仍不“领情”,拒不接受这样的制度安排?其中一个不可忽略的原因是,由于历史的缘故,台湾方面(不论蓝绿)对大陆的承诺缺乏信任,这就表明对台湾特殊地位定位还面临一个法制化的问题。方针政策的可信度是需要法制基础作保障的,这就是为什么现代国家要依法治国。大陆一贯强调会不惜一切代价地反对“台独”行为,但台湾岛内以及国际社会中总有舆论认为大陆是“虚张声势”,甚至大陆内部也有人对大陆是否敢于不惜动武反对“台独”持怀疑态度。但2005年大陆颁布《反分裂国家法》后,大大增强了大陆对任何试图分裂国家的行为将予以严惩的承诺可信度,有效地改变了社会预期,台湾岛内再也不敢轻言“台独公投”,“台独”被广大台湾民众视为“祸水”。大陆民众对执政党与政府反对“台独”的决心、意志和能力也有了充分的信任。两岸关系尤其是在处理统一的制度安排这样的大事上更需要法治化,因此,对台湾在统一后的特殊地位需要用法律的形式加以表述或界定,这样才能使相关政策的制定与执行有法可依,另一方面,也可增强台湾社会对大陆按照“一国两制”方针处理台湾特殊制度安排的可信度。

  二、统一的中国与台湾的高度自治

  台湾方案的实施就意味着两岸统一的实现,因此一个中国不仅是台湾方案必须遵守的政治原则,也是实施台湾方案所面临的政治现实,不存在任何其他的选择。台湾方案是要在没有先例可循的情况下,解决台湾作为中国的一部分与台湾拥有高度自治权力的复杂问题,问题的复杂性就在于怎样既能确保台湾的高度自治,又要确保台湾的高度自治不能背离或损害国家的整体利益。具体主要涉及两个层面的内涵,一是大陆与台湾关系的制度安排;二是台湾在国际社会的活动形式和范围界定。因此,对如下几个方面的考虑是不可或缺的:

  (一)台湾高度自治权力的来源及特殊地位的表述

  由于拥有特殊的地位,台湾才能获得特殊的待遇,亦即特殊的高度自治权——政治自治,但对这种特殊的高度自治权的权力来源必须清晰地、毫不含糊地加以说明,亦即高度自治权力来源于实际代表中国绝大部分人口的中国主体的合法政府或立法机构,这一点是体现一个中国的核心要点。台湾作为中国的一个具有特殊的高度自治权力的区域,为了有别于中国已有的港澳特别行政区或少数民族自治区,可以称为“中国台湾特殊自治区”,简称“中国台湾”。这个特殊自治区拥有除象征国家主权以外的自治权力。高度自治权的具体内涵是什么呢?习近平总书记曾指出,“和平统一后,台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重”⑨。所谓社会制度,“是一定社会的经济、政治、法律、文化等制度的总称,其中,经济制度和政治制度是其主要成分。”⑩可见社会制度是“反映并维护一定社会形态或社会结构的各种制度的总称”。⑪根据中共和平解决台湾问题的一贯思路或逻辑,充分尊重台湾既有的社会制度,就是允许它保留既有社会制度,这当然包括它的政治制度和经济制度等,即使需要做出适当调整也要基于与台湾官方和社会充分协商。这就大致勾勒出了台湾高度自治权的内涵,台湾可以保留既有政治制度,而其政治制度的内涵尤其表明了台湾较之于港澳不同的特殊地位。

  (二)对台湾高度自治的约束体制机制

  认识台湾的特殊性及特殊地位,是为在台湾实行“两制”的特殊制度安排提供依据,亦即为给予台湾特殊的高度自治提供依据。责任和权利是一体的两面,具有高度自治权的同时忠诚于统一后的一个中国是台湾应尽的责任。怎样确保台湾能够尽到责任,而不是利用高度自治挑战、背离国家的统一或损害中国的国家利益,需要建立相应的体制机制。

  对于国家主权而言,国防、外交和国家安全是三大基本要素。从国防的角度言,包括台湾在内的整个国家领土、领空和领海的保护由解放军负责,台湾保留军队的主要功能在于维持岛内秩序,以及协助、配合或分担解放军维护中国的领土、领海(包括经济专属区权益)和领空主权的职责。因此,对台湾军队的数量规模和军备等级以及防卫支出占比要有所限制,以符合其功能的需求。由于国防事务的协调非常重要也非常复杂,应设立相应的专门协调机构并在台湾设立办事处,北京派国防官员常驻,以利及时有效地沟通协调。

  对于外交而言,无疑是北京代表整个中国行使外交事务权力。经报备北京并获准,台湾可以“中国台湾”的名义在外国设立经贸办事处(含签证处理业务),以观察员或成员身份加入某些国际组织,可以加入非政治危害性的国际NGO组织。

 


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